國務院關于促進旅遊業改革發展的若幹意見

國務院關于促進旅遊業改革發展的若幹意見

國發〔2014〕31 号

各省、自治區、直轄市人民政府，國務院各部委、各直屬機構：

旅遊業是現代服務業的重要組成部分(fēn)，帶動作用大(dà)。加快旅遊業改革發展，是适應人民群衆消費(fèi)升級和産業結構調整的必然要求，對于擴就業、增收入，推動中(zhōng)西部發展和貧困地區脫貧緻富，促進經濟平穩增長和生(shēng)态環境改善意義重大(dà)，對于提高人民生(shēng)活質量、培育和踐行社會主義核心價值觀也具有重要作用。爲進一(yī)步促進旅遊業改革發展，現提出如下(xià)意見。

一(yī)、樹(shù)立科學旅遊觀

1、創新發展理念。全面貫徹落實黨的十八大(dà)和十八屆二中(zhōng)、三中(zhōng)全會精神，按照建設中(zhōng)國特色社會主義事業“五位一(yī)體(tǐ)”總體(tǐ)布局的要求，堅持深化改革、依法興旅，處理好政府與市場的關系，推動形成政府依法監管、企業守法經營、遊客文明旅遊的發展格局；堅持融合發展，推動旅遊業發展與新型工(gōng)業化、信息化、城鎮化和農業現代化相結合，實現經濟效益、社會效益和生(shēng)态效益相統一(yī)；堅持以人爲本，積極營造良好的旅遊環境，讓廣大(dà)遊客遊得放(fàng)心、遊得舒心、遊得開(kāi)心，在旅遊過程中(zhōng)發現美、享受美、傳播美。

2、加快轉變發展方式。以轉型升級、提質增效爲主線，推動旅遊産品向觀光、休閑、度假并重轉變，滿足多樣化、多層次的旅遊消費(fèi)需求；推動旅遊開(kāi)發向集約型轉變，更加注重資(zī)源能源節約和生(shēng)态環境保護，更加注重文化傳承創新，實現可持續發展；推動旅遊服務向優質服務轉變，實現标準化和個性化服務的有機統一(yī)。到2020年，境内旅遊總消費(fèi)額達到5.5萬億元，城鄉居民年人均出遊4.5次，旅遊業增加值占國内生(shēng)産總值的比重超過5%。

二、增強旅遊發展動力

3、深化旅遊改革。加快政府職能轉變，進一(yī)步簡政放(fàng)權，使市場在資(zī)源配置中(zhōng)起決定性作用。加快推進旅遊領域政企分(fēn)開(kāi)、政事分(fēn)開(kāi)，切實發揮各類旅遊行業協會作用，鼓勵中(zhōng)介組織發展。建立公開(kāi)透明的市場準入标準和運行規則，打破行業、地區壁壘，推動旅遊市場向社會資(zī)本全面開(kāi)放(fàng)。各地要破除對旅行社跨省設分(fēn)社、設門市的政策限制，鼓勵品牌信譽度高的旅行社和旅遊車(chē)船公司跨地區連鎖經營。積極培育壯大(dà)市場主體(tǐ)，扶持特色旅遊企業，鼓勵發展專業旅遊經營機構，推動優勢旅遊企業實施跨地區、跨行業、跨所有制兼并重組，打造跨界融合的産業集團和産業聯盟，支持具有自主知(zhī)識産權、民族品牌的旅遊企業做大(dà)做強。穩步推進建立國家公園體(tǐ)制，實現對國家自然和文化遺産地更有效的保護和利用。抓緊建立景區門票(piào)預約制度，對景區遊客進行最大(dà)承載量控制。統一(yī)國際國内旅遊服務标準。完善旅遊統計指标體(tǐ)系和調查方法，建立科學的旅遊發展考核評價體(tǐ)系。取消邊境旅遊項目審批，将旅行社經營邊境遊資(zī)格審批和外(wài)商(shāng)投資(zī)旅行社業務許可下(xià)放(fàng)至省級旅遊部門。

4、推動區域旅遊一(yī)體(tǐ)化。進一(yī)步深化對外(wài)合資(zī)合作，支持有條件的旅遊企業“走出去(qù)”，積極開(kāi)拓國際市場。完善國内國際區域旅遊合作機制，建立互聯互通的旅遊交通、信息和服務網絡，加強區域性客源互送，構建務實高效、互惠互利的區域旅遊合作體(tǐ)。圍繞絲綢之路經濟帶和21世紀海上絲綢之路建設，在東盟—湄公河流域開(kāi)發合作、大(dà)湄公河次區域經濟合作、中(zhōng)亞區域經濟合作、圖們江地區開(kāi)發合作以及孟中(zhōng)印緬經濟走廊、中(zhōng)巴經濟走廊等區域次區域合作機制框架下(xià)，采取有利于邊境旅遊的出入境政策，推動中(zhōng)國同東南(nán)亞、南(nán)亞、中(zhōng)亞、東北(běi)亞、中(zhōng)東歐的區域旅遊合作。積極推動中(zhōng)非旅遊合作。加強旅遊雙邊合作，辦好與相關國家的旅遊年活動。

5、大(dà)力拓展入境旅遊市場。完善國家旅遊宣傳推廣體(tǐ)系，采取政府購買服務等方式，逐步實現國家旅遊宣傳促銷專業化、市場化。建立多語種的國家旅遊宣傳推廣網站，加強國家旅遊形象宣傳。研究促進外(wài)國人入境過境旅遊簽證便利化措施，推動符合規定條件的對外(wài)開(kāi)放(fàng)口岸開(kāi)展外(wài)國人簽證業務，逐步優化完善外(wài)國人72小(xiǎo)時過境免簽政策，推動外(wài)國人72小(xiǎo)時過境免簽城市數量适當、布局合理。統籌研究部分(fēn)國家旅遊團入境免簽政策，優化郵輪出入境政策。爲外(wài)國旅客提供簽證和入出境便利，不斷提高簽證簽發、邊防檢查等出入境服務水平。

三、拓展旅遊發展空間

6、積極發展休閑度假旅遊。在城鄉規劃中(zhōng)要統籌考慮國民休閑度假需求。加強設施建設，完善服務功能，合理優化布局，營造居民休閑度假空間。積極推動體(tǐ)育旅遊，加強競賽表演、健身休閑與旅遊活動的融合發展，支持和引導有條件的體(tǐ)育運動場所面向遊客開(kāi)展體(tǐ)育旅遊服務。推進整形整容、内外(wài)科等優勢醫療資(zī)源面向國内外(wài)提供醫療旅遊服務。發揮中(zhōng)醫藥優勢，形成一(yī)批中(zhōng)醫藥健康旅遊服務産品。規範服務流程和服務标準，發展特色醫療、療養康複、美容保健等醫療旅遊。有條件的城市要加快建設慢(màn)行綠道。建立旅居全挂車(chē)營地和露營地建設标準，完善旅居全挂車(chē)上路通行的政策措施，推出具有市場吸引力的鐵路旅遊産品。積極發展森(sēn)林旅遊、海洋旅遊。繼續支持郵輪遊艇、索道纜車(chē)、遊樂設施等旅遊裝備制造國産化，積極發展郵輪遊艇旅遊、低空飛行旅遊。

7、大(dà)力發展鄉村(cūn)旅遊。依托當地區位條件、資(zī)源特色和市場需求，挖掘文化内涵，發揮生(shēng)态優勢，突出鄉村(cūn)特點，開(kāi)發一(yī)批形式多樣、特色鮮明的鄉村(cūn)旅遊産品。推動鄉村(cūn)旅遊與新型城鎮化有機結合，合理利用民族村(cūn)寨、古村(cūn)古鎮，發展有曆史記憶、地域特色、民族特點的旅遊小(xiǎo)鎮，建設一(yī)批特色景觀旅遊名鎮名村(cūn)。加強規劃引導，提高組織化程度，規範鄉村(cūn)旅遊開(kāi)發建設，保持傳統鄉村(cūn)風貌。加強鄉村(cūn)旅遊精準扶貧，紮實推進鄉村(cūn)旅遊富民工(gōng)程，帶動貧困地區脫貧緻富。統籌利用惠農資(zī)金加強衛生(shēng)、環保、道路等基礎設施建設，完善鄉村(cūn)旅遊服務體(tǐ)系。加強鄉村(cūn)旅遊從業人員(yuán)培訓，鼓勵旅遊專業畢業生(shēng)、專業志(zhì)願者、藝術和科技工(gōng)作者駐村(cūn)幫扶，爲鄉村(cūn)旅遊發展提供智力支持。

8、創新文化旅遊産品。鼓勵專業藝術院團與重點旅遊目的地合作，打造特色鮮明、藝術水準高的專場劇目。大(dà)力發展紅色旅遊，加強革命傳統教育，大(dà)力弘揚以愛國主義爲核心的民族精神和以改革創新爲核心的時代精神，積極培育和踐行社會主義核心價值觀。規範整合會展活動，發揮具有地方和民族特色的傳統節慶品牌效應，組織開(kāi)展群衆參與性強的文化旅遊活動。杜絕低水平的人造景觀建設，規範發展主題公園。支持傳統戲劇的排練演出場所、傳統手工(gōng)藝的傳習場所和傳統民俗活動場所建設。在文化旅遊産品開(kāi)發中(zhōng)，反對低俗、庸俗、媚俗内容，抵制封建迷信，嚴厲打擊黃賭毒。

9、積極開(kāi)展研學旅行。按照全面實施素質教育的要求，将研學旅行、夏令營、冬令營等作爲青少年愛國主義和革命傳統教育、國情教育的重要載體(tǐ)，納入中(zhōng)小(xiǎo)學生(shēng)日常德育、美育、體(tǐ)育教育範疇，增進學生(shēng)對自然和社會的認識，培養其社會責任感和實踐能力。按照教育爲本、安全第一(yī)的原則，建立小(xiǎo)學階段以鄉土鄉情研學爲主、初中(zhōng)階段以縣情市情研學爲主、高中(zhōng)階段以省情國情研學爲主的研學旅行體(tǐ)系。加強對研學旅行的管理，規範中(zhōng)小(xiǎo)學生(shēng)集體(tǐ)出國旅行。支持各地依托自然和文化遺産資(zī)源、大(dà)型公共設施、知(zhī)名院校、工(gōng)礦企業、科研機構，建設一(yī)批研學旅行基地，逐步完善接待體(tǐ)系。鼓勵對研學旅行給予價格優惠。

10、大(dà)力發展老年旅遊。結合養老服務業、健康服務業發展，積極開(kāi)發多層次、多樣化的老年人休閑養生(shēng)度假産品。規劃引導各類景區加強老年旅遊服務設施建設，嚴格執行無障礙環境建設标準，适當配備老年人、殘疾人出行輔助器具。鼓勵地方和企業針對老年旅遊推出經濟實惠的旅遊産品和優惠措施。抓緊制定老年旅遊服務規範，推動形成專業化的老年旅遊服務品牌。旅遊景區門票(piào)針對老年人的優惠措施要打破戶籍限制。

11、擴大(dà)旅遊購物(wù)消費(fèi)。實施中(zhōng)國旅遊商(shāng)品品牌建設工(gōng)程，重視旅遊紀念品創意設計，提升文化内涵和附加值，加強知(zhī)識産權保護，培育體(tǐ)現地方特色的旅遊商(shāng)品品牌。傳承和弘揚老字号品牌，加大(dà)對老字号紀念品的開(kāi)發力度。整治規範旅遊紀念品市場，大(dà)力發展具有地方特色的商(shāng)業街區，鼓勵發展特色餐飲、主題酒店(diàn)。鼓勵各地推出旅遊商(shāng)品推薦名單。在具備條件的口岸可按照規定設立出境免稅店(diàn)，優化商(shāng)品品種，提高國内精品知(zhī)名度。研究完善境外(wài)旅客購物(wù)離(lí)境退稅政策，将實施範圍擴大(dà)至全國符合條件的地區。在切實落實進出境遊客行李物(wù)品監管的前提下(xià)，研究新增進境口岸免稅店(diàn)的可行性。鼓勵特色商(shāng)品購物(wù)區建設，提供金融、物(wù)流等便利服務，發展購物(wù)旅遊。

四、優化旅遊發展環境

12、完善旅遊交通服務。高速公路、高速鐵路和機場建設要統籌考慮旅遊發展需要。完善加油站點和高速公路服務區的旅遊服務功能，加快推進高速公路電(diàn)子不停車(chē)收費(fèi)系統（ETC）建設。将通往旅遊區的标志(zhì)納入道路交通标志(zhì)範圍，完善指引、旅遊符号等标志(zhì)設置。推進旅遊交通設施無障礙建設與改造。重點旅遊景區要健全交通集散體(tǐ)系。增開(kāi)旅遊目的地與主要客源地之間的列車(chē)和旅遊專列，完善火(huǒ)車(chē)站、高速列車(chē)、旅遊專列的旅遊服務功能，鼓勵對旅遊團隊火(huǒ)車(chē)票(piào)價實行優惠政策。加強高鐵車(chē)站與城市、景區的交通銜接。支持重點旅遊城市開(kāi)通和增加與主要客源地之間的航線，支持低成本航空和旅遊支線航空發展，鼓勵按規定開(kāi)展國内旅遊包機業務。規劃引導沿江沿海公共旅遊碼頭建設，增開(kāi)國際、國内郵輪航線。制定旅遊信息化标準，加快智慧景區、智慧旅遊企業建設，完善旅遊信息服務體(tǐ)系。

13、保障旅遊安全。加強旅遊道路特别是橋梁、隧道等交通安全和食品安全監督檢查，對客運索道、大(dà)型遊樂設施等旅遊場所特種設備定期開(kāi)展安全檢測。完善旅遊安全服務規範，旅遊從業人員(yuán)上崗前要進行安全風險防範及應急救助技能培訓。旅行社、景區要對參與高風險旅遊項目的旅遊者進行風險提示，并開(kāi)展安全培訓。景區要加強安全防護和消防設施建設。按照屬地管理原則，建立健全旅遊景區突發事件、高峰期大(dà)客流應對處置機制和旅遊安全預警信息發布制度，将其納入當地統一(yī)的應急體(tǐ)系。重點景區要配備專業的醫療和救援隊伍，有條件的可納入國家應急救援基地統籌建設。

14、加強市場誠信建設。在社會誠信體(tǐ)系建設中(zhōng)，加快完善旅遊相關企業和從業人員(yuán)誠信記錄。行業協會要完善行業自律規則和機制，引導會員(yuán)企業誠信經營。建立嚴重違法企業“黑名單”制度，加大(dà)曝光力度，完善違法信息共享機制。加強旅遊市場綜合執法，依法嚴厲打擊“黑導遊”和誘導、欺騙、強迫遊客消費(fèi)等行爲，依法嚴肅查處串通漲價、哄擡價格和價格欺詐的行爲，積極營造誠實守信的消費(fèi)環境，引導旅遊者文明消費(fèi)。充分(fēn)發揮旅遊者、社會公衆及新聞媒體(tǐ)的監督和引導作用，推進旅遊服務質量提升。推動景區景點進一(yī)步做好文明創建和文明旅遊宣傳引導工(gōng)作，加大(dà)景區文明旅遊執法，杜絕亂刻亂畫、随地吐痰、亂丢垃圾等行爲。

15、規範景區門票(piào)價格。利用風景名勝區、自然保護區、文物(wù)保護單位等公共資(zī)源建設的景區門票(piào)以及景區内另行收費(fèi)的遊覽場所、交通工(gōng)具等項目價格要實行政府定價或者政府指導價，體(tǐ)現公益性，嚴格控制價格上漲。景區應嚴格按照規定，對未成年人、在校學生(shēng)、老人、軍人、殘疾人等實行門票(piào)費(fèi)用減免。所有景區都要在醒目位置公示門票(piào)價格、另行收費(fèi)項目的價格及團體(tǐ)收費(fèi)價格。要進一(yī)步加強價格監管，堅決制止各類變相漲價行爲。

五、完善旅遊發展政策

16、切實落實職工(gōng)帶薪休假制度。強化全社會依法休假理念，将帶薪年休假制度落實情況納入各地政府議事日程，作爲勞動監察和職工(gōng)權益保障的重要内容，推動機關、企事業單位加快落實職工(gōng)帶薪年休假制度。鼓勵職工(gōng)結合個人需要和工(gōng)作實際分(fēn)段靈活安排帶薪年休假。在教學時間總量不變的情況下(xià)，高等學校可結合實際調整寒、暑假時間，中(zhōng)小(xiǎo)學可按有關規定安排放(fàng)春假，爲職工(gōng)落實帶薪年休假創造條件。

17、加強旅遊基礎設施建設。加強景區旅遊道路、步行道、停車(chē)場、廁所、供水供電(diàn)、應急救援、遊客信息服務以及垃圾污水處理、安防消防等基礎設施建設，圍繞重點旅遊區和旅遊線路，進一(yī)步完善遊客咨詢、标志(zhì)标牌等公共服務設施，集中(zhōng)力量開(kāi)發建設一(yī)批新的自然生(shēng)态環境良好、文化科普教育功能完善、在國内外(wài)具有較強吸引力的精品景區和特色旅遊目的地。編制全國生(shēng)态旅遊發展規劃，加強對國家重點旅遊區域的指導，抓好集中(zhōng)連片特困地區旅遊資(zī)源整體(tǐ)開(kāi)發，引導生(shēng)态旅遊健康發展。各級政府要重視旅遊基礎設施建設。中(zhōng)央政府要加大(dà)對中(zhōng)西部地區重點景區、鄉村(cūn)旅遊、紅色旅遊、集中(zhōng)連片特困地區生(shēng)态旅遊等旅遊基礎設施和生(shēng)态環境保護設施建設的支持力度。

18、加大(dà)财政金融扶持。抓緊研究新形勢下(xià)中(zhōng)央财政支持旅遊業發展的相關政策，做好國家旅遊宣傳推廣、規劃編制、人才培養和旅遊公共服務體(tǐ)系建設。國家支持服務業、中(zhōng)小(xiǎo)企業、新農村(cūn)建設、扶貧開(kāi)發、節能減排等專項資(zī)金，要将符合條件的旅遊企業和項目納入支持範圍。政府引導，推動設立旅遊産業基金。支持符合條件的旅遊企業上市，通過企業債、公司債、中(zhōng)小(xiǎo)企業私募債、短期融資(zī)券、中(zhōng)期票(piào)據、中(zhōng)小(xiǎo)企業集合票(piào)據等債務融資(zī)工(gōng)具，加強債券市場對旅遊企業的支持力度，發展旅遊項目資(zī)産證券化産品。加大(dà)對小(xiǎo)型微型旅遊企業和鄉村(cūn)旅遊的信貸支持。

19、優化土地利用政策。堅持節約集約用地，按照土地利用總體(tǐ)規劃、城鄉規劃安排旅遊用地的規模和布局，嚴格控制旅遊設施建設占用耕地。改革完善旅遊用地管理制度，推動土地差别化管理與引導旅遊供給結構調整相結合。編制和調整土地利用總體(tǐ)規劃、城鄉規劃和海洋功能區規劃時，要充分(fēn)考慮相關旅遊項目、設施的空間布局和建設用地要求，規範用海及海岸線占用。年度土地供應要适當增加旅遊業發展用地。進一(yī)步細化利用荒地、荒坡、荒灘、垃圾場、廢棄礦山、邊遠海島和石漠化土地開(kāi)發旅遊項目的支持措施。在符合規劃和用途管制的前提下(xià)，鼓勵農村(cūn)集體(tǐ)經濟組織依法以集體(tǐ)經營性建設用地使用權入股、聯營等形式與其他單位、個人共同開(kāi)辦旅遊企業，修建旅遊設施涉及改變土地用途的，依法辦理用地審批手續。

20、加強人才隊伍建設。實施“人才強旅、科教興旅”戰略，編制全國旅遊人才中(zhōng)長期發展規劃，優化人才發展的體(tǐ)制機制。加強旅遊學科體(tǐ)系建設，優化專業設置，深化專業教學改革，大(dà)力發展旅遊職業教育。建立完善旅遊人才評價制度，培育職業經理人市場。推動導遊管理體(tǐ)制改革，建立健全導遊評價制度，落實導遊薪酬和社會保險制度，逐步建立導遊職級、服務質量與報酬相一(yī)緻的激勵機制。加強與高等院校、企業合作，建立一(yī)批國家旅遊人才教育培訓基地，加強導遊等旅遊從業人員(yuán)培訓，不斷提高素質和能力。鼓勵專家學者和大(dà)學生(shēng)等積極參加旅遊志(zhì)願者活動。把符合條件的旅遊服務從業人員(yuán)納入就業扶持範圍，落實好相關扶持政策。支持旅遊科研單位和旅遊規劃單位建設，加強旅遊基礎理論和應用研究。

各地區、各有關部門要高度重視促進旅遊業改革發展工(gōng)作，加強組織領導，确保各項任務措施落到實處。各地要結合本地區實際，制定具體(tǐ)實施意見，大(dà)膽探索，勇于創新，推動本地區旅遊業改革發展不斷邁上新台階。各地要加強規劃引導，重視對旅遊資(zī)源和生(shēng)态環境的保護，防止重複建設。各有關部門要抓緊制定相關政策措施的實施細則。要深入貫徹實施《中(zhōng)華人民共和國旅遊法》，落實配套法規。發展改革委、旅遊局要定期彙總各地區及有關部門對本意見的貫徹執行情況并開(kāi)展督促檢查。各級旅遊行政管理及相關部門要充分(fēn)發揮職能優勢，加強協調配合，促進旅遊業健康可持續發展。

國務院

2014年8月9日